COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 756 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1770.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), mediante la resolución SUB 933 del 3 de enero de 2019, le reconoció una pensión de vejez a Luis Gustavo Avellaneda. Frente a esta decisión, el beneficiario interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación[1]. A través de la Resolución SUB 46978 del 22 de febrero de 2019, Colpensiones le reconoció un retroactivo pensional al señor Avellaneda[2]. Luego, el 12 de junio de 2019, al considerar que había sido un error reconocer dicho retroactivo, Colpensiones, solicitó al señor Avellaneda su autorización para revocar la Resolución SUB 46978. Sin embargo, el beneficiario se negó[3]. Por consiguiente, Colpensiones presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la mencionada resolución[4].
2. El Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante auto del 20 de junio de 2019, inadmitió la demanda[5]. Luego de subsanada, esta autoridad procedió a admitir la demanda por medio de auto del 1 de agosto de 2019[6]. Posteriormente, en providencia del 17 de octubre de 2019, dicho juzgado resolvió remitir el asunto por competencia a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Para llegar a esta determinación, el juez tuvo en cuenta la regla general de competencia del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Igualmente, esa autoridad judicial consideró que el artículo 105 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. El Juzgado 11 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá también sostuvo que, en un asunto prestacional, debe observarse si entre las partes existe una relación legal o reglamentaria o un contrato de trabajo. Además, el juez consideró que, en este caso, se controvierte el derecho pensional de una persona que estuvo vinculada a una entidad de naturaleza privada. De tal manera, el juzgado consideró que esta controversia corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, de conformidad con el artículo 168 del CPACA.
3. El asunto fue repartido al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá que decidió promover el conflicto negativo de jurisdicción, mediante providencia del 9 de marzo de 2020[7]. De conformidad con el artículo 97 del CPACA de 2011, esta autoridad judicial consideró que los actos administrativos de carácter particular, cuyos titulares se hayan negado a consentir su revocatoria, deben demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El juez señaló que los numerales 2 y 3 del artículo 155 del CPACA disponen que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, así como en los que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4. Para justificar su postura, ese juzgado hizo referencia a una decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se reafirmó que la legalidad de los actos administrativos que otorgan derechos a particulares se discute ante el juez administrativo[8]. Finalmente, ese despacho hizo referencia al numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, según el cual la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social, suscitadas entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleados y entidades administrativas o prestadores, excepto aquellas relacionadas con la responsabilidad médica y con los contratos. Este auto y el expediente digital fueron enviados a la Corte mediante correo electrónico del 23 de noviembre de 2021[9].
5. El 15 de julio de 2022, en sesión virtual, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 19 de julio de 2022[10].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuesto para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
7. Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos[12]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
8. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Colpensiones contra la resolución SUB 46978 de 2019. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá citó los artículos 104, 105 y 168 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su posición en los artículos 97 y 155 del CPACA, así como en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y en un pronunciamiento de la Sección Tercera del Consejo de Estado[13].
La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente Colpensiones contra las resoluciones a través de las cuales concedió una pensión es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Reiteración de jurisprudencia[14]
9. La Corte Constitucional estableció en el Auto 316 de 2021 que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acto administrativo propio que se pronuncia sobre derechos pensionales y en el que no se obtuvo la autorización del titular para revocarlo directamente[15].
10. La Corte llegó a esta conclusión a partir de la interpretación sistemática de los artículos 97 y 104 del CPACA[16]. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita a revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad pública deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17]. A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público[18].
Caso concreto
11. En el presente caso, Colpensiones reconoció un retroactivo pensional a través de la resolución SUB 46978 del 22 de febrero de 2019. Sin embargo, esa administradora advirtió, con posterioridad, que fue un error reconocer dicho retroactivo pensional y, por ello, se giraron valores que no debían ser pagados.
12. Igualmente, en los hechos del caso, se evidenció que la accionante solicitó al beneficiario la autorización para revocar la Resolución SUB 46978 del 22 de febrero de 2019, conforme al procedimiento dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, el titular se negó a brindar tal consentimiento. Por lo tanto, Colpensiones decidió promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de su propio acto administrativo que otorgó el retroactivo pensional. De este modo, esa entidad pública solicitó la nulidad de dicha resolución y la devolución del valor pagado.
13. Conforme a lo expuesto, esta controversia, a pesar de recaer sobre un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, no hace parte de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, toda vez que existe legislación expresa que determina, de manera especial, la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas. Por consiguiente, se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social. Así las cosas, en este asunto, resulta aplicable la regla establecida en el Auto 316 de 2021 y, por consiguiente, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
14. En conclusión, la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de su propio acto (resolución SUB 46978 del 22 de febrero de 2019), que le reconoció al señor Luis Gustavo Avellaneda un retroactivo pensional, corresponde al juez de lo contencioso administrativo.
Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la demanda presentada por Colpensiones en contra de Luis Gustavo Avellaneda.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1770 al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-1770, documento digital 2020.00095.pdf, p. 60
[2] Ibidem, p. 60-69
[3] Ibidem, p. 6-13
[4] Ibidem, p. 6-13
[5] Ibidem, p. 28
[6] Ibidem, p. 71-72
[7] Ibidem, p. 130 - 134
[8] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2001, expediente 13172
[9] Expediente digital CJU-1770, documento digital Correo remisorio y Link.pdf
[10] Expediente digital CJU-1770, documento digital Constancia de Reparto CJU-1770.pdf
[11] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional. Auto 155 de 2019.
[13] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2001, expediente 13172
[14] Consideraciones retomadas del auto 052 de 2023.
[15] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400 de 2021, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021.
[16] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[17] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[18] La Corte Constitucional, en el Auto 316 de 202, sostuvo que donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.